35号文的制定出台
长期以来，由于我国的加工贸易实行漫山放羊、遍地开花的发展模式，客观上使得加工贸易的海关监管难度较大，出现了一些利用加工贸易走私的不法现象。为了维护正常的加工贸易秩序，防止和打击利用加工贸易走私、逃税和逃汇等违法行为，去年3月，国家经贸委、外经贸部、海关总署、财政部、国家税务总局、中国人民银行、国家外汇管理局第七部委联合下发了《关于进一步完善加工贸易银行保证金台账制度的意见》（即通常所说的35号文），以加强对加工贸易的监管。
35号文涉及内容甚多，但其核心内容主要是两项。一是对加工贸易企业实行分类管理，将加工贸易企业分为A、B、C、D四类，对不同类别的企业实行宽紧程度不一的台账管理制度。A类企业加工贸易进口料件不实行银行保证金台账制度，B类企业除限制类商品外实行台账“空转”，C类和D类企业实行台账“实转”管理。所谓“实转”即加工料件进口时先行缴纳等同进口环节税的保证金，待加工料件复出口后进行核销。二是对加工贸易货品实行分类管理，把加工贸易进口料件分为禁止、限制和允许三大类。限制类商品除A类企业外，都实行台账保证金“实转”，目前限制类的商品主要是聚乙烯、聚酯切片、棉花、棉纱及棉坯布、植物油、羊毛等可能冲击国内市场的敏感商品，这些也是加工贸易中广泛使用的原材料。
由于35号文改变了1995年以来对加工贸易实行银行保证金台账“空转”的制度，是加工贸易政策的一项较大调整，出台以后即受到各方关注，原定于1999年6月1日起实行的分类管理政策延至同年10月1日才开始实施。35号文的执行有力地遏制了利用加工贸易走私的现象，但“实转”的做法客观上不可避免地增加了一些企业的成本支出，占用了企业流动资金，增加了企业相应的利息负担，使得部分中小企业资金周转出现困难。
当前企业反映的一些问题
35号文执行以来，有关加工贸易政策在实践中得到了调整和完善，但企业在具体经营仍然提出了一些问题。
反映较为集中的是关于企业分类标准的问题。不少加工贸易企业认为当前分类标准虽然有所放宽，但仍然十分严格，特别是对A类企业限制太严。如A类企业违规处罚金额1000元以上的，即纳入分类评定纪录，而有统计表明，A类企业违规罚款金额在1000元以上10000万元以下的，占到被罚款总数的80%。又如一些企业认为，企业违规行为中相当大比重是申报笔误等技术性的非恶意违规，但都作为企业分类的评定依据。据深圳市反应，在最近企业分类的动态调整中，企业分类升少降多，全市加工贸易企业由B类升为A类的只有4家，而由A类降为B类的多达270家，由A类直接降为C类的企业有8家，由B类降入C类的有110家。
同时，在加工贸易合同备案过程中海关对分类企业采取“就低不就高”的做法，由于发生在A类企业和B类企业之间的结转十分普遍，A类企业因此也需要设立台账或缴纳保证金，这使得A类企业的优惠待遇往往形同虚设。
此外，一些地方反映以多种形式缴纳保证金的办法制定出台后，在具体执行中还有一定的困难。主要是银行抵押资信评定手续较复杂，海关与中行的单据不能很好地衔接，一些加工贸易企业自有资产少，难地提供担保等原因造成的。有的企业反映目前有关部门制定的进口商品单耗定额标准，与实际生产需要不尽相符合，特别是有的电子元器伯出入较大，难于及时通过海关核销。广东等地“香港一日游”（即加工贸易产品出口复进口问题）现象又有所增加，主要是加工贸易转产深加工手续复杂、办理时间长，结转时无法享受退税等原因造成的。
加工贸易政策有所完善
为了给加工贸易的健康发展创造良好环境，有关方面针对外商和加工贸易企业反映集中的问题，于35文开始执行以来，先后又出台了一系列相应的配套政策，从当前情况看，加工贸易政策在具体操作中得到了较为明显的完善。
相应放宽企业分类标准，实行分类动态管理。主要是对争议颇大的C类企业划分标准加以修改，原来一年内出现两次及以上违规行为就会被定为C类管理的企业，现在只要其违规次数不超过上年报关次数千分之一，就可不定为C类管理企业。企业违规行为处罚金额在人民币10000元（含10000元）以下的，不作为C类管理企业的评定纪录。另据了解，最近一些地方实际操作中还允许出口额超1亿美元以上的大型出口企业享受A类企业的相应政策。
允许加工贸易企业以多种形式缴纳税款保证金。1999年底，国家经贸委、外经贸部等部门联合下发了《关于加工贸易企业以多种形式缴纳税款保证金实施办法》，今年4月中旬，该《办法》的《实施细则》也得以出台。该办法规定有关担保机构经自行评估后，可以加工贸易企业提供的保证、抵押、质押、留置和定金等多种形式为其出具海关认可的税款保付保函，海关即视同企业已足额缴纳保证金，为加工贸易企业办理合同备案手续，这为缓解加工贸易企业的资金压力创造了有利条件。
对B类企业实行台账保证金减半征收。从今年5月1日起，有关方面对B类企业限制类商品的进口保证金减半征收，此举较大地改善了因缴纳台账保证金占压企业资金的情况，受到了加工贸易企业的普遍欢迎。
结论
加工贸易是我国对外贸易的重要方式，占有中国外贸总额的半壁江山，1999年加工贸易占全国进出口总额53.4%。同时，加工贸易也是我国利用外资的重要渠道，外商投资企业从事加工贸易的比重相当大。因此，完善加工贸易政策对当前我国外经贸工作具有十分重大的意义。从实际情况看，在对加工贸易加强监管和有利企业方便经营的政策之间，不可避免地会存在某种程度的矛盾，制定加工贸易政策就必须从中造择最佳平衡点，以最大程度地兼顾两方面的需要。在此意义上，分类管理的办法是当前能够实施的较好的办法，坚持这一指导思想，完善分类标准，既有效地限制违法行为，又尽可能为守法企业创造宽松的经营环境，应当是今后一段时间完善加工贸易政策的取向。与此同时，我们也应当积极借鉴国外经验，进一步探索适合现阶段我国加工贸易发展情况的有效管理模式，并以解决加工贸易使用国产原材料退税问题为突破口，推动加工贸易与国内产业发展更好结合，提高加工贸易对国民经济发展的贡献度。
